En République démocratique du Congo (RDC), les rapports de force politiques se sont vus fragilisés par la crise du coronavirus. Depuis janvier 2020, le président Félix Tshisekedi est enfermé dans une confrontation avec le Parlement, dominé par les partisans de son prédécesseur, Joseph Kabila.
La confrontation a pris une tournure dramatique depuis le début de la crise sanitaire. Au sein de l’exécutif, la crise a redéfini les pouvoirs entre le président et le Premier ministre, ceux du premier empiétant progressivement sur les prérogatives constitutionnelles du second.
PRÉSIDENT CONTRE PREMIER MINISTRE
Le système constitutionnel congolais est basé sur le modèle de la Ve République française, dans lequel le président dirige mais ne gouverne pas. C’est le Premier ministre, choisi parmi la majorité au Parlement après des élections législatives, qui définit et conduit la politique nationale. Ce système est fondamentalement défectueux. Dans sa forme pure, il tend à dénier au président de la République la possibilité de mettre en œuvre un gouvernement, alors qu’il a été élu dans cette perspective. Un tel système – appelé «semi-présidentiel» ou «double exécutif» – ne fonctionne que lorsque la majorité au Parlement est favorable au président et que ce dernier choisit un Premier ministre en accord avec ses idées ou du même bord politique. Cela a été le cas au Congo depuis le renouveau démocratique symbolisé par la Constitution de 2006. Les élections de 2018 ont changé la donne pour la première fois dans l’Histoire congolaise puisque nous avons dorénavant un président et une majorité parlementaire qui ne sont pas du même camp politique.
Avant les élections de 2018, la question de la délimitation des pouvoirs au sein de l’exécutif ne s’est posée qu’une seule fois, début septembre 1960, environ deux mois après l’indépendance du Congo. Le régime est alors parlementaire et le président Joseph Kasa-Vubu n’exerce en principe qu’un pouvoir cérémoniel. La crise institutionnelle surgit tout de même lorsque le chef d’État décide de destituer le Premier ministre Patrice Émery Lumumba. Pourtant, ce dernier dispose constitutionnellement de tous les pouvoirs exécutifs en tant que chef de la majorité parlementaire. Il invoque ces pouvoirs pour révoquer à son tour le président Kasa-Vubu. Cinq ans seront nécessaires pour résoudre la crise politique qui a suivi, marquée par la guerre civile, l’assassinat de Lumumba et la sécession du Katanga.
La IIe République était une réaction au chaos et à l’anarchie de la Première République. Mobutu Sese Seko exerçait un contrôle absolu sur toutes les branches du gouvernement. Ses Premiers ministres n’étaient que de simples « coordinateurs » d’un gouvernement qui opérait sous la seule autorité du chef de l’État.
Les participants au dialogue voulaient empêcher l’émergence d’un autre Mobutu en s’assurant que les pouvoirs exécutifs n’étaient pas concentrés entre les mains du seul président.
La IIIe République, dans laquelle nous nous trouvons actuellement, a été approuvée lors du dialogue inter-congolais de 2002 à Sun City, en Afrique du Sud, et a été officialisée dans la Constitution de 2006. Ses réformes reflètent une réaction à la dictature de la IIe République. Les participants au dialogue voulaient empêcher l’émergence d’un autre Mobutu en s’assurant que les pouvoirs exécutifs n’étaient pas concentrés entre les mains du seul président. Ils ont donc élaboré un régime hybride, avec un président élu partageant le pouvoir exécutif et un Premier ministre issu de la majorité parlementaire. Ce système n’a pas provoqué de crise institutionnelle lors des deux premières législatures (de 2006 à 2011 et de 2011 à 2018). Au cours de cette période, la majorité au Parlement était composée de partisans du président Joseph Kabila, qui avait choisi discrétionnairement tous les Premiers ministres parmi les partisans fidèles de son propre camp. Par la suite, Samy Badibanga et de Bruno Tshibala, tous deux de l’opposition, ont été nommés Premiers ministres entre 2016 et 2018. Cette période correspond à une prolongation inconstitutionnelle du mandat de Joseph Kabila.
La situation actuelle est sans précédent : le Premier ministre et la majorité parlementaire ne sont pas acquis au président de la République, lui-même issu de l’opposition. Des observateurs et des experts politiques ont prédit qu’avec une personnalité telle que Sylvestre Ilunga Ilunkamba, le bureau du Premier ministre allait exercer la plénitude de ses prérogatives constitutionnelles pour la première fois depuis 2006. M. Ilunga avait tout pour cela : une vaste expérience dans le gouvernement remontant à la période de Mobutu (contrairement à Tshisekedi qui n’avait jamais occupé de fonction publique), une expertise avérée en affaires économiques en tant que professeur d’économie et gestionnaire d’entreprises publiques, un gouvernement composé aux trois quarts des membres de son propre camp politique et la majorité parlementaire.
Le gouvernement Ilunga a pris ses fonctions en septembre 2019 et a passé le reste de l’année à élaborer le projet de loi de finances 2020, son premier budget. Alors que le gouvernement avait élaboré un budget de sept milliards de dollars, le président a suspendu la transmission du budget au Parlement et, lors d’un conseil des ministres extraordinaire convoqué spécifiquement à cet effet le 11 octobre 2019, a chargé le gouvernement d’augmenter le budget à dix milliards.
En terme de contenu, le budget 2020 et le plan quinquennal du gouvernement ressemblent à un assemblage de programmes de politique publique sectoriels que le président avait déjà annoncés avant la formation du gouvernement. Il s’agit notamment de programmes tels que le plan numérique national, l’éducation de base gratuite,le programme de couverture sanitaire universelle ou le programme d’urgence des 100 premiers jours. La démarcation constitutionnelle – selon laquelle c’est le Premier ministre qui définit la politique gouvernementale – a donc été altérée par le fait que le président a non seulement participé à la définition de la politique gouvernementale, mais y a également mis son grain de sel.
Cette ingérence s’est ensuite intensifiée lorsque état d’urgence sanitaire a été déclaré, le 24 mars, pour faire face à la crise de Covid-19. Le président s’est de plus en plus impliqué dans la politique gouvernementale, empiétant progressivement sur les pouvoirs du Premier ministre. Il est certes normal qu’en période de crise le chef d’État joue un rôle plus important pour rassurer l’opinion publique, conformément à son statut constitutionnel de garant du bon fonctionnement des institutions. Cependant, il arrive que Félix Tshisekedi exerce ce rôle avec tant d’enthousiasme qu’il semble déborder sur le champ d’action du Premier ministre. Il a, par exemple, créé au sein de son bureau une « task force Covid-19 » dont le rôle est similaire à celui du comité interinstitutionnel de riposte qui opère sous l’autorité du Premier ministre. Il a également pris l’initiative de nommer un médecin congolais basé en Europe et lui a demandé de venir rejoindre l’équipe scientifique de riposte en RDC.
La crise du coronavirus a également révélé des fissures au sein de la fragile coalition au pouvoir entre le Front commun pour le Congo (FCC) de Joseph Kabila et le Cap pour le changement (Cach) de Félix Tshisekedi. La comparaison peut être aisée entre entre les agissements du Premier ministre et un capitaine perdant le contrôle de son équipe. Lorsque les présidents des deux chambres du Parlement ont décidé de convoquer le Congrès pour « régulariser » l’état d’urgence, ils ont eu des réunions avec le Premier ministre, qui les a soutenus. Sylvestre Ilunga a déclaré à la presse que son gouvernement allait accompagner le Parlement pour s’assurer que le Congrès se tienne dans les meilleures conditions, en fournissant un budget et un appui logistique. Malgré ce soutien, le vice-Premier ministre et ministre de l’Intérieur (Cach), Gilbert Kankonde, s’y est fermement opposé en public en raison de la crise sanitaire. Au cours de la même période, la ministre FCC de la Fonction publique, Yolande Ebongo, a nommé de nouveaux secrétaires généraux dans tous les ministères et organismes gouvernementaux. Cette décision a été immédiatement dénoncée par la présidence comme illégale, de telles nominations relevant de la compétence du chef d’État. Selon la ministre, la décision aurait été prise après consultation avec le Premier ministre. Ce dernier a tout d’abord protesté avant d’ordonner à la ministre d’annuler ces nominations qu’il avait pourtant approuvées.
Ce n’est pas la première fois que le Premier ministre est contraint de contredire publiquement un de ses ministres. Quelques semaines plus tôt, les tentatives de quelques assemblées provinciales de destituer des gouverneurs de province avaient provoqué des tensions au sein du gouvernement national. Ces mesures, qui ont parfois abouti, se sont déroulées dans des circonstances juridiquement suspectes. Certains cas ont fini devant la justice. Félix Tshisekedi a dénoncées ces motions de défiance, y voyant des tentatives de déstabilisation des institutions provinciales pour des raisons purement partisanes. La déstabilisation en province a failli affecter les institutions nationales lorsque le ministre de l’Intérieur, un partisan de Tshisekedi, a décidé de rétablir le gouverneur de la province du Kongo Central, précédemment destitué par l’assemblée provinciale. Le FCC et le Premier ministre se sont fermement opposés à cette décision. Dans une lettre qu’il a rendue publique, le Premier ministre a fustigé le comportement du ministre de l’Intérieur, qui «bafoue l’autorité du Premier ministre, sape l’unité et la cohésion du gouvernement».
PRÉSIDENT CONTRE PARLEMENT
Les tentatives de plusieurs assemblées provinciales de destituer les gouverneurs ne sont que l’arbre qui cache la forêt. Des tensions se développent depuis des mois entre le président Félix Tshisekedi, les assemblées provinciales et le Parlement pro-Kabila. Des interpellations, parfois suivies d’interdictions de voyager contre des personnalités proches de Joseph Kabila sont également constatés.
Ces défiances trouvent leur apogée à la mi-janvier lorsque Félix Tshisekedi menace de dissoudre le Parlement si les partisans de Joseph Kabila continuent à «entraver [son]action», sans plus de précisions. La réaction des partisans de l’ancien président a été forte, immédiate et sans équivoque : la présidente de l’Assemblée nationale, Jeanine Mabunda, a averti que toute tentative de destitution du Parlement déclencherait la destitution du président pour haute trahison. Le Parlement était en vacances à l’époque, et ni la menace ni la contre-menace ne se matérialiseront avant la rentrée parlementaire pour sa session de mars.
Cependant, lorsque le Parlement s’est réuni de nouveau le 16 mars, les premiers cas de Covid-19 ont été signalés une semaine plus tôt. Dans son discours d’ouverture, le président du Sénat, Alexis Thambwe Mwamba, a décrété l’ajournement des plénières, déclarant que les sénateurs ne pourront se réunir à nouveau que «lorsque nous aurons la certitude, qu’en vous réunissant ici, nous ne vous exposons pas au coronavirus». De son côté, l’Assemblée nationale a convoqué une session plénière extraordinaire à laquelle elle a invité le Dr Jean-Jacques Muyembe, l’épidémiologiste qui avait précédemment dirigé la riposte à Ebola, à une audition sur le coronavirus. Ensuite, la chambre basse a à son tour annoncé un ajournement de 18 jours.
En l’absence d’un Parlement en session, l’exécutif a pris les choses en main. Le 17 mars, le président Félix Tshisekedi a convoqué une réunion restreinte du conseil des ministres à l’issue de laquelle il s’est adressé à la nation pour annoncer les premières mesures de riposte contre le coronavirus, dont l’interdiction du trafic maritime, aérien et terrestre international et la nomination d’un comité interinstitutionnel présidé par le Dr Jean-Jacques Muyembe. Une semaine plus tard, alors que le nombre de cas augmentait, le président s’est de nouveau adressé à la nation pour annoncer l’état d’urgence sanitaire qui lui a permis d’ordonner la fermeture temporaire des écoles et des lieux de culte, l’interdiction des rassemblements de plus de 20 personnes, une interdiction de voyager entre Kinshasa (qui était alors la seule ville touchée) et le reste du pays, ainsi que d’autres mesures de restriction des libertés.
Alors que l’état d’urgence était en vigueur depuis deux semaines, les présidents des deux chambres du Parlement ont soudainement annoncé la convocation d’une session conjointe (ou Congrès) pour débattre de la légalité de l’état d’urgence. Selon eux, le chef de l’État a violé la Constitution en déclarant l’état d’urgence sans autorisation parlementaire préalable. Dans une interview sur Top Congo FM, mise en ligne le 11 avril, le président du Sénat, Thambwe Mwamba, a déclaré que la session conjointe débattrait de l’opportunité de « régulariser » rétroactivement l’état d’urgence.
Cette position est problématique à deux niveaux. D’abord, parce que l’idée selon laquelle le président a besoin d’une autorisation préalable du Parlement pour déclarer l’état d’urgence est contraire à la Constitution, comme l’ont souligné les constitutionnalistes. Les dispositions pertinentes de la Constitution font de la proclamation de l’état d’urgence une prérogative exclusive du président, l’autorisation parlementaire n’étant requise que pour la prolongation de l’état d’urgence. La position d’Alexis Thambwe Mwamba est donc contraire à la jurisprudence établie de la Cour constitutionnelle qui, en 2007, a décidé que la proclamation de l’état d’urgence était un« pouvoir du président de la République» non soumis à l’autorisation du Parlement. Ensuite, parce que la convocation d’une session conjointe du Parlement est très problématique. Même dans le cas d’une prolongation de l’état d’urgence, une telle autorisation devrait être soumise à la procédure parlementaire normale, c’est-à-dire par vote de chacune des deux chambres séparément.
Comme on pouvait s’y attendre, étant donné le climat de suspicion déjà en place depuis janvier, la convocation d’un Congrès extraordinaire sur une base juridique aussi fragile a été immédiatement perçue par les partisans de Félix Tshisekedi comme une tentative de destitution du président, dans le but de l’empêcher de dissoudre le Parlement. En effet, en vertu de la Constitution, le vote de destitution du président a lieu au Parlement convoqué en Congrès.
Les problèmes juridiques soulevés par cet incident ont été rapidement résolus. La Cour constitutionnelle a déclaré la proclamation de l’état d’urgence conforme à la Constitution. L’état d’urgence devant expirer le 24 avril, le président en a requis l’autorisation de prolongation auprès du Parlement. Ce dernier s’est exceptionnellement réuni et, par un vote séparé des deux chambres, en a accordé l’autorisation. Politiquement, cependant, l’incident a creusé davantage le fossé entre les pro-Tshisekedi et les pro-Kabila au Parlement. Jean-Marc Kabund-A-Kabund, premier vice-président de l’Assemblée nationale et haut dirigeant du parti UDPS de Tshisekedi (membre de la coalition Cach), s’est dissocié des présidents des deux chambres du Parlement, qu’il a publiquement accusés d’avoir violé la Constitution en convoquant le Congrès. À moyen et long termes, les tentatives de convocation hâtive du Congrès pourraient avoir des conséquences plus inquiétantes pour les relations entre l’exécutif et le Parlement. Tout exercice par le Parlement de son rôle de contrôle pendant l’état d’urgence pourra désormais être perçu comme suspect.
Il faut dire qu’une bonne partie des blessures du Parlement sont le fruit d’une autoflagellation qui date d’avant la crise de Covid-19.
Cela est d’autant plus inquiétant que le président semble avoir profité de l’état d’urgence et du fait que le Parlement était en vacances forcées pour légiférer dans des domaines qui relèvent normalement du Parlement. Ce fut le cas lorsque Félix Tshisekedi a annoncé, le 17 mars, la création de l’Agence de prévention et de lutte contre la corruption (APLC), censée opérer au sein de la présidence et dotée de larges pouvoirs d’enquête et d’interpellation. Comme l’a fait remarquer, le 21 avril, le député de l’opposition Delly Sesanga, la création de l’APLC par ordonnance présidentielle frise l’inconstitutionnalité. Une agence dotée de pouvoirs aussi étendus ne peut être créée qu’en vertu d’une loi promulguée par le Parlement.
Il faut dire qu’une bonne partie des blessures du Parlement sont le fruit d’une autoflagellation qui date d’avant la crise de Covid-19. Le Parlement actuel est la troisième législature depuis la promulgation de la Constitution de 2006. Tout comme les deux législatures précédentes, ce Parlement a montré un potentiel extraordinaire en matière législative : dès la première session, les députés ont déposé une quinzaine de propositions de loi alors qu’aucun projet de loi n’était encore venu du gouvernement. Ces propositions de loi concernaient des sujets aussi variés que la lutte contre la corruption, la réforme de la loi électorale et de la commission électorale, la réforme des lois sur la nationalité, les droits des personnes vivant avec un handicap, les droits des peuples autochtones et le statut des anciens présidents.
Contrairement aux législatures précédentes, les parlementaires n’ont pas été en mesure d’aller jusqu’au bout de leur ambition, car seules six de ces propositions de loi ont été inscrites à l’ordre du jour des sessions parlementaires, sans qu’aucune ne soit soumise au vote. Au moins trois de ces propositions de loi concernaient la lutte contre la corruption, dont un projet de création d’une agence anti-corruption. Après avoir annoncé l’examen en priorité de la proposition de loi de création d’une agence de lutte contre la corruption au cours de la session de mars 2020, la présidente de l’Assemblée nationale a été immédiatement contrainte d’ajourner cette session en raison de la crise de Covid-19. Deux semaines plus tard, une agence de lutte contre la corruption a été créée par ordonnance présidentielle. La même dynamique s’est manifestée dans l’exercice par le Parlement de ses pouvoirs de contrôle, qui a été ralenti durant la première année de la législature, en raison de la léthargie des bureaux des deux chambres, léthargie qui a parfois frôlé le sabotage délibéré.
L’un des mécanismes de contrôle particulièrement prisé par les députés consiste à adresser des questions orales aux ministres par l’intermédiaire du bureau de la chambre, ce qui oblige le ministre concerné à se présenter au Parlement pour une audition sur le sujet. L’Assemblée nationale n’a prévu qu’une seule audition, alors même que le bureau proposait une douzaine de questions orales. Les députés peuvent également adresser une question écrite à un membre du gouvernement, qui doit leur répondre par écrit. Dans ce cas, le bureau n’est qu’un simple relais ; il est presque obligé de transmettre la question écrite à moins que son contenu ne soit jugé manifestement malveillant ou fantaisiste. Si la réponse écrite du ministre n’est pas convaincante ou si elle soulève des questions complémentaires, le Parlement peut l’appeler pour une audition spécifique.
Depuis la formation du gouvernement d’Ilunga, plus de 36 questions écrites ont été soumises au bureau de l’Assemblée nationale, reflétant un dynamisme encore plus marqué qu’au cours des deux législatures précédentes. Contrairement à ce qui se passait alors, le bureau actuel du Parlement semble déterminé à bloquer systématiquement ce mécanisme de contrôle. Agissant davantage comme un filtre que comme un relais, il n’a pas transmis la plupart des questions aux ministres. Dans les rares cas où il l’a fait, il n’a pas pu s’assurer que les ministres répondent à temps ni planifier d’audition pour débattre de la question. Cela a été une source majeure de frustration pour les députés, qui ont accusé le bureau d’entraver l’exercice de leurs droits parlementaires. Dans une lettre du 2 mai adressée à la présidente de l’Assemblée nationale, le député de l’opposition Kasweka Muhindo s’est plaint «des blocages et des obstacles posés par le bureau de l’Assemblée nationale concernant les initiatives des députés dans le cadre du contrôle parlementaire». L’Assemblée nationale a finalement tenu une audition le 6 mai au cours de laquelle le Premier ministre et plusieurs membres de son gouvernement ont été invités à préciser les mesures prises jusqu’alors contre la Covid-19. Nul ne sait si la lettre y a été pour quelque chose.
Les députés ont néanmoins déploré la mauvaise qualité du contrôle parlementaire rétabli. Par exemple, la demande de prolongation de l’état d’urgence était l’occasion idéale pour le Parlement d’interroger le gouvernement sur la nécessité de telles mesures et de questionner les membres de l’exécutif sur les abus éventuels commis pendant le couvre-feu. Cependant, la demande de prolongation de l’état d’urgence a été déposée par le biais d’une proposition de loi et non par un projet de loi déposé par l’exécutif. Comme l’a déploré, le 7 mai, le député Jacques Ndjoli après le vote : « Nous avons autorisé la prorogation de l’état d’urgence mais tous les députés sont unanimes pour que cela ne soit plus une proposition de loi. C’est plutôt le gouvernement qui doit nous apporter le projet et nous donner les raisons pour lesquelles il demande la prolongation des 15 jours. [Le gouvernement doit expliquer] pourquoi on a eu un seul cas le 10 mars et aujourd’hui on est à plus de 800 cas. Pourquoi cette explosion ? [Au début, nous n’avions que] des cas de contamination externe et aujourd’hui nous avons des cas de contamination interne. Qu’est-ce qui explique cela? […] Pourquoi les provinces qui n’ont pas de cas positifs doivent-elles [aussi]subir la rigueur de l’état d’urgence? [Nous n’avons pas eu d’] explication à toutes ces questions. Nous comprenons que notre collègue n’est pas membre de l’exécutif. Il ne siège à aucune des commissions techniques qui, autrement, nous auraient donné la base nécessaire pour évaluer l’efficacité des mesures [de riposte]. »
Entre-temps, le Sénat est englué dans un scandale de corruption qui l’a temporairement empêché d’exercer un contrôle approprié sur la manière dont le gouvernement gérait la crise de Covid-19. Des révélations accusent en effet le président du Sénat, Alexis Tambwe Mwamba, d’avoir profité des vacances parlementaires pour passer un contrat douteux avec une entreprise de construction. La rénovation du bâtiment du Sénat aurait été surfacturée. Le scandale a éclaté alors que le Sénat s’apprêtait à lancer des auditions du Premier ministre et d’autres ministres sur la gestion par le gouvernement de la crise du coronavirus. Comme la sénatrice Bijoux Goya Kitenge l’a relevé fin avril dans une correspondance adresse au président du Sénat, «cette violation de la loi met le Sénat dans une position inconfortable vis-à-vis du gouvernement qu’il est appelé à contrôler en ce qui concerne l’exécution du budget».
Pascal K. Kambale, juriste constitutionnel et militant congolais des droits de l’Homme, est conseiller principal au Bureau régional Afrique (Afro) des Fondations Open Society et membre du comité consultatif du GEC et du conseil d’administration de l’Institut congolais de recherche en développement et études stratégiques (ICREDES ).
